1. INTRODUÇÃO

            O Controle Interno no setor público do Brasil tem uma história relativamente recente. Com a criação da Secretária Federal de controle , o governo passou a ter um órgão exclusivo de controle interno de suas contas . Mas desde a sua criação, assim por sua vinculação direta ao Ministério da Fazenda, tem passado por um período cheio de discussões e propostas de mudança para uma maior eficácia. A palavra chave é eficácia. Será que o controle interno existente é eficaz? E o que dizer da atuação do Tribunal de Contas? Pois bem, ao se fazer uma análise do ponto de vista de resultados, concretos e efetivos do controle interno e da análise de prestação de contas feitas pelo TCU e ainda a relação da Secretária federal de Controle com as auditorias internas das instituições públicas, percebe-se que há uma grande distância entre as três partes do sistema de controle governamental. A dificuldade de acesso aos dados internos das instituições públicas, de relacionamento e comunicação entre a administração das entidades públicas, fundações , autarquias, e as CISETS levam a SFC a rever suas diretrizes e conceitos.

            A necessidade de se ter uma Auditoria Interna em cada órgão do Governo que atue preventivamente e em conjunto com a Secretaria Federal de Controle, é imprescindível para o funcionamento de um controle interno eficaz. Para isso as Auditorias Internas de cada órgão público deveriam estar mais diretamente ligadas com SFC. No modelo atual as Auditorias Internas das instituições públicas estão ligadas diretamente à administração de seus respectivos órgãos. Este quadro dificulta a atuação do Controle Interno, uma vez que gera um conflito de subordinação e interesses. Para isso os auditores internos de cada um dos órgãos públicos deveriam estar ligados diretamente ao controle interno. Ao contrário do setor privado o controle interno governamental não está diretamente ligado a mais alta administração superior da entidade , neste caso a Presidência da República . Por sua vez os auditores internos de cada órgão , estão subordinados a administração superior de seu próprio órgão, ou seja, trabalham em prol dos interesses de sua entidade, pois é a ela que estão diretamente vinculados.

            Enquanto no setor privado qualquer área de uma empresa controlada ou coligada é parte integrante do controle interno desta empresa, no setor público encontra-se uma grande dificuldade em vista do grande número de dirigentes e ambientes sem nenhuma ou pouca interação. Ao mesmo tempo o chamado controle externo , o Tribunal de Contas da União , tem a sua independência questionada e até mesmo sua credibilidade abalada ao ser veiculado na imprensa a vultuosidade de seus gastos. Onde esta o controle interno das contas do órgão responsável por fiscalizar as contas do governo? É verdade porém , que a peculiaridade do setor público dificulta a simples transferência das técnicas, normas e objetivos da auditoria privada, para o ambiente público . Mas isto não impede que sejam feitos estudos no sentido de se conseguir viabilizar um sistema de controle interno governamental, que se aproxime ao máximo daquele do setor privado.

            É importante que o governo além de controlar a execução orçamentária e a legalidade das operações , almeje um superávit, valorizando uma auditoria em cima de resultados. Atualmente existe uma grande dificuldade em se confrontar despesas e receitas extra-orçamentárias, principalmente no que se diz respeito às fundações. O assunto em questão tem sido objeto de discussões em foruns e seminários de auditorias internas e controle, e também matéria de estudo de especialistas em auditoria e controle interno.

2. O CONTROLE INTERNO NO SETOR PÚBLICO

            Nos últimos anos a Secretaria Federal de Controle e o Tribunal de Contas, vêm debatendo na melhoria do sistema de controle e na melhoria nas áreas de avaliação e auditoria no serviço público, chegando-se à conclusão que o importante não é a forma nem o modelo, mas sim, fazer funcionar o controle dos gastos. "A auditoria do setor governamental deve buscar aproximar-se ao máximo de um entendimento amplo na classe contábil em geral. Mais do que isto, deve idealmente tentar apresentar-se como dominável por todos os que exercitam ou procuram exercitar a sua cidadania. O patrimônio público, antes de pertencer ao grupo de autoridades que ocupa a gestão governamental, é propriedade coletiva, e como tal deve ser vigiado por todos.".

            Segundo Antônio Carlos Correia , o controle Interno se faz necessário na medida em que uma organização evolui atingindo um determinado porte, e o seu administrador percebe que não tem mais condições de acompanhar de perto todos os negócios da empresa com a mesma eficiência. Uma vez que uma empresa cresce aumentando sua área de atuação e criando setores com administrações próprias, existe a necessidade de criação de controles que possam garantir que as diversas operações definidas pela política da empresa, continuem sendo executadas conforme o planejado pela sua administração. O objetivo do controle interno é propiciar a garantia da continuidade das operações de uma empresa ou instituição. Por outro lado, se este controle não for eficiente, este se tornará de certa forma inútil. Um Sistema de controle interno bem estruturado deve permitir uma razoável eficácia e uma maior economicidade possível.

            Então, na identificação de que não adianta somente ampliar a máquina de fiscalização, é preciso mudar o conceito de controle, tendo como tarefa: representar, dentro do Poder Executivo, uma entidade do Poder Executivo independente no Poder Executivo, capaz de levar, à sociedade, informações daquilo que está ocorrendo, inclusive daquilo que está errado. Esse trabalho é novo na área e exige um jogo de cintura muito grande para levar à sociedade informações do controle, porque é ela que paga, através dos tributos, os salários de seus integrantes. Ou seja, se o governo não tem estrutura para fazer uma boa gestão, não deveria gerir dinheiro do contribuinte. Não se deve dar dinheiro a quem não tem capacidade, porque o resultado certamente será negativo. A Secretaria Federal de Controle deve buscar, junto à sociedade organizada, um elo de ligação entre o governo e o cidadão servindo como intermediário entre quem paga e quem administra os gastos públicos.

            Um ponto muito importante é o papel de uma auditoria. Infelizmente, cada uma tem uma filosofia e nem todas trabalham de forma uniforme, principalmente com o caos que se instalou na administração pública de uma maneira geral. Desta forma, as auditorias estão praticando hoje verdadeira co-gestão e de forma ineficiente, ou seja, estão atrapalhando. O controle não deve praticar co-gestão e principalmente se fizer isso vai acabar atrapalhando a gestão. O controle deve auxiliar para que essas tarefas sejam feitas com segurança, com rapidez mas não deve interferir no processo de gestão. Deve haver uma maior preocupação com as estruturas de controle interno. "O controle interno compreende o plano de organização e o conjunto coordenado de métodos e medidas, adotados pela empresa(instituição), para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e a fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração."

            Por exemplo, o dirigente que não dá valor ao controle, ou não tem competência ou tem má intenção. Ambas trazem prejuízo e com difíceis soluções. Então a primeira avaliação que se deve fazer é qual é a importância que o dirigente dá aos seus controles, porque um bom dirigente certamente não pode abrir mão de uma auditoria, de uma contabilidade, e de uma área jurídica. Se houver uma entidade que não dá valor a essas áreas, certamente ela está com problemas, sem saber ou sabendo muito bem que está realmente com problemas. Se o dirigente não sentir resultado no controle, o controle de fato não terá resultados, ou seja, é preciso que o resultado do controle represente um ganho para a administração. Se o dirigente, com a ação do controle, não sentir resultado na gerência, ele vai deixar o controle de lado. Então, o resultado do controle significa levar ao dirigente o que pode acontecer, o que deve ser evitado e não o que aconteceu.

            Outro problema é a questão da ética. "Os auditores são responsáveis não só perante a administração da organização a que prestam serviços, mas também perante muitos usuários das atividades dessa organização. Esses usuários manifestam sua fé no auditor, individualmente, assim como na profissão de auditor. Suas atitudes devem conduzir-se de modo a justificar essa confiança." Ética e qualidade são duas coisas que ficaram esquecidas no Sistema de Controle Interno. É necessário investir nesta área para dar às pessoas uma nova formação.

3. AUDITORIA OPERACIONAL EM ÓRGÃOS DO GOVERNO

            A auditoria operacional, um segmento entre tantos dessa área além de seu aspecto mais conhecido de levantamento de irregularidades , pode contribuir para responder às mais diversas questões sobre qualquer órgão do Estado. Um relatório de auditoria é perfeitamente conclusivo em relação a eficácia ( se os objetivos foram alcançados ), economia (dentro do custo mais baixo) e eficiência ( no menor espaço de tempo) na administração de recursos públicos , fornecendo ainda todas as recomendações técnicas pertinentes, os jurídicos apropriados e as prováveis implicações trabalhistas para cada caso. Por isso que falar em privatização , extinção e transformação de órgão público, enxugamento da máquina do Estado , reforma administrativa, combate à inflação é, pensar em dispor de um competente trabalho de auditoria .

            A maioria das empresas existentes se localiza no setor da economia. Também , os ensinamentos das ciências contábeis são concentradas tanto no curso de graduação quanto nos cursos de pós-graduação em abordagens para entidades com fins lucrativos . Esta realidade está fundamentalmente influenciando e ditando um limite de entendimento do que seja uma auditoria voltada para o setor governamental. Não basta ser um bom auditor de empresas privadas para passar , imediatamente, a prestar serviços de auditoria em entidades pertencentes à administração indireta do Estado. O problema é bem maior quando esse serviços são destinados para entidades da administração direta. O princípio da exclusão é um primeiro elemento esclarecedor das diferentes concepções assumidas em cada setor. Para o setor privado ,isto é, sistema de mercado, o pagamento do preço fixado pelo proprietário é, segundo o princípio em referência , um fator limitador do acesso aos bens e serviços. Será que este princípio poderia ser respeitado pelo setor estatal? A resposta é não. Não, porque um consumidor isoladamente é incapaz de cobrir o custo total de bens e serviços que proporcionem benefícios a uma região geográfica qualquer.

            As organizações vêm sofrendo algumas evoluções marcantes. As organizações passaram a contar com a informatização que alterou significativamente os procedimentos e os controles. O auditor tem que estar atento e capacitado para trabalhar dentro da realidade da informática e dos conceitos de qualidade. As auditorias além da conformidade contábil, deve privilegiar as atividades de auditoria operacional ou de gestão, onde estão mais próximas do corpo funcional e dos diversos níveis gerenciais. Seria importante que as auditorias internas, o controle interno e o controle externo, que no fundo formam um grande sistema, coordenassem seus passos e sua evolução. Deve haver uma parceria entre estes órgãos, essa é a palavra chave para o sucesso do Sistema de Controle, sistema que é de grande importância para uma sociedade democrática. As auditorias internas, assim como os órgãos de controle têm problemas com a adequação da equipe de auditores: quer na capacitação técnica, quer no quantitativo, quer na postura dos auditores.

            A questão da postura é de extrema importância. Alguns auditores podem adotar uma postura policialesca, prejudicando a imagem dos órgãos de controle e a própria eficácia da auditoria como um todo. Isto acontece em todas as instâncias, e não apenas no âmbito da Ciset e do TCU. Ocorre também na fiscalização das auditoriais internas das empresas, autarquias e fundações. "A maioria dos Auditores Internos deseja ser vista como especialista em controle. Dizem ao auditado que possivelmente não têm experiência nos aspectos técnicos de uma unidade ou atividade mas, em troca, têm experiência tanto no campo do controle administrativo como no controle financeiro. Isto pode ser certo, mas não é suficiente. Muitos auditores interpretam "controle" como uma expressão ameaçadora, como um conceito restritivo, como a função daquele que diz "não"." É interessante notar que se deve evitar a expressão "o auditado". Na verdade a auditoria é feita sobre as atividades e não sobre as pessoas que executam estas atividades. "Os auditados" devem ser referidos como "gestores" ou como "responsáveis pela atividade auditada". A atividade de auditoria não tem um padrão único, ela deve se adaptar à sua ambiência de atuação e às necessidades de seus diversos clientes. Também não há escolas formais de auditoria. A auditoria não é uma questão de informação, é antes uma questão de formação. Desta forma é extremamente importante que os profissionais de diversas organizações troquem experiência entre si, de forma a que possam se atualizar e abreviar experiências.

4. CONCLUSÃO

            Sem dúvida, muito existe ainda para que se consiga alcançar um nível de controle tal que transmita aos cidadãos a certeza de que os recursos públicos estão sendo bem aplicados. Entretanto, os esforços corresponderão mais proximamente a esses anseios na medida em que exista a conjugação dos trabalhos executados e a atuação mais próxima, integradora e cooperadora dos diversos segmentos que compõem o sistema de controle do país. Nesse contexto, visualiza-se a existência de um ambiente favorável ao desenvolvimento de ações integradas, voltadas para a economia de recursos e a maximização dos benefícios advindos dos trabalhos de auditoria. A evolução organizacional que o controle vem sofrendo no âmbito Executivo, significa um reconhecimento e uma oportunidade para seu aperfeiçoamento, sendo o principal cliente do sistema de controle a sociedade. Para desempenhar seu papel o sistema deve ter atributos de qualidade social, ética e credibilidade, enquanto as diversas organizações vinculadas ao controle ( TCU, Ciset, SFC e auditorias internas) devem operar em parceria para otimizar a utilização dos recursos, e a obtenção de consistência e eficácia dos resultados. Os trabalhos dos auditores independentes também devem ser considerados para esse fim.

            A necessidade de operar em parceria é ressaltada pelo objetivo comum da atenção destas organizações. Elas têm uma mesma espinha dorsal , um mesmo norte, independentemente das particularidades, especificidades e prioridades de cada uma , têm aspectos complementares, mas nunca conflitantes. Vencidas as barreiras de comunicação, através do desenvolvimento tecnológico, necessário se faz que sejam vencidas as barreiras do entendimento, através do diálago e da qualificação dos seus integrantes, bem como do planejamento e definição de metas comuns de seus dirigentes.

            Após o conjunto de aspectos abordados a respeito dos caminhos a serem tomados pelo controle interno público, entende-se que a reforma já encontra-se em curso. Não resta dúvida sobre a importância da eficácia do sistema de controle para o fortalecimento de uma sociedade democrática e mais justa para os diversos segmentos. O momento é de tal complexidade que requer a substituição de paradigmas , e não apenas de normas e procedimentos. Uma nova lógica de gestão da coisa pública precisa surgir . Na medida que avança a redefinição das fronteiras de atuação do Estado, impõe-se mudanças nas áreas de sua indispensável atuação. É hora de se romper não com a lei , mas com os limites de abordagem meramente jurídica da função controle na gestão governamental.
 

Frederico Rodrigues de Siqueira
Auditor Interno da Fundação Universidade de Brasília
e-mail:   frede@unb.br